Правовые основы организации школьного самоуправления ( по Прутченкову А.С.)

На этапе моделирования школьного самоуправления и планирования его деятельности необходимо решить: на основании каких законов и локальных актов оно будет функционировать? Какой будет компетенция органов самоуправления: ученического, педагогического и родительского?

Попробуем ответить на эти вопросы и тем самым оказать практическую помощь в создании правовой базы школьного самоуправления с учетом его специфики и особенностей контингента обучающихся.

Задачи: повышение правовой грамотности администрации общеобразовательного учреждения, педагогического коллектива, родительской общественности и учащихся; формирование и закрепление навыков реальной законотворческой деятельности; воспитание уважительного отношения к действующему законодательству, терпимости к мнению другого человека. В число нормативных документов, регулирующих вопросы школьного самоуправления, входят:

1. Всеобщая декларация прав человека. 2. Конвенция о правах ребенка.  3. Конституция Российской Федерации. 4. Закон РФ «Об образовании». 5. Закон РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». 6. Типовое положение об общеобразовательном учреждении и другие локальные акты. А теперь подробно остановимся на каждом из них, специально выделив вопросы школьного самоуправления.1. Первый международный правовой документ — Всеобщая декларация прав человека, которая принята и провозглашена резолюцией 217А (III) Генеральной Ассамблеи от 10 декабря 1948 года. Этот документ предписывает всем государствам — членам ООН привести в соответствие с ним свои национальные законы. Поэтому мы и приводим отдельные статьи, которые имеют непосредственное отношение к нашей проблеме. 

Статья 21 Всеобщей декларации прав человека гласит: «1. Каждый человек имеет право принимать участие в управлении своей страной непосредственно или через посредство свободно избранных представителей.2. Каждый человек имеет право равного доступа к государственной службе в своей стране.3. Воля народа должна быть основой власти правительства; эта воля должна находить себе выражение в периодических и нефальсифицированных выборах, которые должны проводиться при всеобщем и равном избирательном праве путем тайного голосования или же посредством других равнозначных форм, обеспечивающих свободу голосования». Разумеется, эти положения Всеобщей декларации прав человека приняты в России, и Конституция Российской Федерации гарантирует каждому взрослому человеку эти права (конкретные статьи см. ниже). Но готовить детей к реализации этих прав необходимо еще в стенах школы. Поэтому мы и рассматриваем Всеобщую декларацию прав человека как принципиальный международный нормативный акт, которым может и должна руководствоваться наша школа. 

2. Следующий нормативный акт — Конвенция о правах ребенка, которая принята резолюцией 44/25 Генеральной Ассамблеи от 20 ноября 1989 года. Вступила в силу 2 сентября 1990 года. Данная Конвенция в большей мере ориентирована именно на соблюдение прав ребенка, что принципиально важно для организации системы образования в государствах, которые принимают этот документ для его практической реализации.

Статья 15 Конвенции о правах ребенка гласит: «1. Государства-участники признают право ребенка на свободу ассоциации и свободу мирных собраний.

2. В отношении осуществления данного права не могут применяться какие-либо ограничения, кроме тех, которые применяются в соответствии с законом и которые необходимы в демократическом обществе в интересах государственной безопасности или общественной безопасности, общественного порядка (ordre public), охраны здоровья или нравственности населения или защиты прав и свобод других лиц».

А в статье 29 данной Конвенции говорится: «1. Государства-участники соглашаются в том, что образование ребенка должно быть направлено на: а) развитие личности, талантов и умственных и физических способностей ребенка в их самом полном объеме; b) воспитание уважения к правам человека и основным свободам, а также принципам, провозглашенным в Уставе Организации Объединенных Наций; d) подготовку ребенка к сознательной жизни в свободном обществе в духе понимания, мира, терпимости, равноправия мужчин и женщин и дружбы между всеми народами, этническими, национальными и религиозными группами, а также лицами из числа коренного населения; е) воспитание уважения к окружающей природе.

2. Никакая часть настоящей статьи... не толкуется как ограничивающая свободу отдельных лиц и органов создавать учебные заведения и руководить ими при условии постоянного соблюдения принципов, изложенных в пункте 1 настоящей статьи, и выполнения требования о том, чтобы образование, даваемое в таких учебных заведениях, соответствовало минимальным нормам, которые могут быть установлены государством».

Следовательно, при организации образовательного процесса в российской школе мы должны (как страна, соблюдающая требования Конвенции о правах ребенка) обратить серьезное внимание на «подготовку ребенка к сознательной жизни в свободном обществе», а это возможно сделать прежде всего с использованием принципов реального самоуправления в общеобразовательном учреждении, когда ребенок школьного возраста включен в процесс управления общеобразовательным учреждением вместе со взрослыми (педагогами и родителями).

Именно в данных международных документах заложены основные принципы демократического общества. Анализ приведенных выше статей позволяет сделать следующие выводы: международное сообщество признает за детьми, как частью общества, основные права и свободы; в области образования одной из приоритетных задач провозглашается подготовка детей к жизни в свободном демократическом обществе; защищая свои права и свободы, человек не должен нарушать права и свободы других. 

3. Следующий нормативный документ — это Основной Закон «Конституция Российской Федерации», которая была принята на референдуме (то есть общенародным голосованием) 12 декабря 1993 г.

В статье 17 Конституции говорится: «1. В Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с настоящей Конституцией. 2. Основные права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения.  3. Осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц».

А статья 32 Конституции прямо указывает на то, что «1. Граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей.

2. Граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме.

5. Граждане Российской Федерации имеют право участвовать в отправлении правосудия».

Таким образом, Конституция Российской Федерации, являясь Основным Законом нашей страны, провозглашает и конкретизирует основные права и свободы человека на государственном уровне. Для программы ученического самоуправления важнейшим является положение о том, что основные права и свободы неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения, то есть распространяются на всех участников образовательного процесса. Но, с другой стороны, нужно хорошо понимать требования статьи 60 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой «гражданин Российской Федерации может самостоятельно осуществлять в полном объеме свои права и обязанности с 18 лет». Именно это положение Конституции требует особого педагогического подхода при подготовке подрастающего поколения для исполнения им в полном объеме всех гражданских прав.

4. Федеральный закон «Об образовании», принятый 13.01.1996 г., является основным нормативным актом, который прямо указывает на необходимость управления общеобразовательным учреждением на принципах самоуправления.

В преамбуле данного закона говорится: «Под образованием в настоящем законе понимается целенаправленный процесс воспитания и обучения в интересах человека, общества, государства, сопровождающийся констатацией достижения гражданином (обучающимся) установленных государством образовательных уровней (образовательных цензов).

Образование в Российской Федерации осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и нормами международного права».

Следует обратить внимание на два основных требования закона. Во-первых, образование в нашей стране должно осуществляться «в соответствии с законодательством Российской Федерации и нормами международного права». Это означает, что любая школа, ее администрация ОБЯЗАНЫ выполнять требования законов России и тех международных нормативных актов, которые ратифицированы (то есть действуют на территории нашей страны). Именно под этим углом зрения мы и рекомендуем прочитывать все излагаемые в данной статье материалы. Еще раз подчеркнем, это не добрая воля директора или администрации, а требование закона, который, как известно, «шутить не любит».

Во-вторых, в понятии «образование» на первое место поставлено воспитание, что особенно важно для понимания необходимости соблюдения принципа самоуправления в условиях школы. Именно воспитательный эффект в процессе образования достигается значительно быстрее, если школьники включены в процесс реального самоуправления, разумеется, при четком разграничении полномочий всех участников образовательного процесса.

Статья 2 данного закона гласит: «Государственная политика в области образования основывается на следующих принципах:

1) гуманистический характер образования, приоритет общечеловеческих ценностей, жизни и здоровья человека, свободного развития личности. Воспитание гражданственности, трудолюбия, уважения к правам и свободам человека, любви к окружающей природе, Родине, семье; 6) демократический, государственно-общественный характер управления образованием. Автономность образовательных учреждений».Обратите внимание на следующие требования закона.Во-первых, о воспитании гражданственности, уважения к правам и свободам человека, любви к Родине. Следует признать, что только одними вербальными методами реализовать в школе этот принцип практически невозможно, нужна деятельность, соответствующая социальная среда, которая и создается с помощью механизмов самоуправления.Во-вторых, о демократическом характере управления. Демократия, понимаемая как учет мнения всех субъектов управления, предполагает непосредственное или через своих представителей участие в решении актуальных проблем сообщества, коллектива и т.д. Следовательно, и это требование закона нацеливает школу на использование механизмов самоуправления.

В статье 4 Закона «Об образовании» раскрываются задачи законодательства Российской Федерации в области образования:«1) разграничение компетенции в области образования между органами государственной власти и органами управления образованием различных уровней;2) обеспечение и защита конституционного права граждан Российской Федерации на образование;3) создание правовых гарантий для свободного функционирования и развития системы образования Российской Федерации;4) определение прав, обязанностей, полномочий и ответственности физических и юридических лиц в области образования, а также правовое регулирование их отношений в данной области».

Статья 13 Закона «Об образовании» регламентирует структуру устава образовательного учреждения. Перечислим основные требования, имеющие отношение к системе управления школой. Итак, «1. В уставе образовательного учреждения в обязательном порядке указываются:7) порядок управления образовательным учреждением, в том числе структура, порядок формирования органов управления образовательного учреждения, их компетенция и порядок организации деятельности;8) права и обязанности участников образовательного процесса».Следовательно, в уставе каждой школы должны быть даны ответы на все вышепоставленные вопросы. Иначе данный локальный акт (устав конкретной школы) будет противоречить федеральному закону, чего, как вы понимаете, не должно быть.

В статье 14 данного закона содержатся общие требования к содержанию образования:«1. Содержание образования является одним из факторов экономического и социального прогресса общества и должно быть ориентировано на: обеспечение самоопределения личности, создание условий для ее самореализации; развитие общества; формирование человека и гражданина, интегрированного в современное ему общество и нацеленного на совершенствование этого общества. 

4. Содержание образования должно содействовать взаимопониманию и сотрудничеству между людьми, народами независимо от расовой, национальной, этнической, религиозной и социальной принадлежности, учитывать разнообразие мировоззренческих подходов, способствовать реализации права обучающихся на свободный выбор мнений и убеждений».

При внимательном прочтении этих требований можно еще раз убедиться в том, что и содержание образования требует особых отношений внутри школьного коллектива, включая ученическое самоуправление, так как «обеспечить самоопределение личности, создать условия для ее самореализации», а также «формирование человека и гражданина, интегрированного в современное ему общество и нацеленного на совершенствование этого общества», невозможно без практического участия обучающихся в этих видах деятельности.

В следующей статье Закона РФ «Об образовании» прямо указывается на необходимость разграничения компетенции и ответственности школы.

Итак, статья 32 «Компетенция и ответственность образовательного учреждения»:

9) установление структуры управления деятельностью образовательного учреждения, штатного расписания, распределение должностных обязанностей;13) разработка и принятие правил внутреннего распорядка образовательного учреждения, иных локальных актов;21) координация в образовательном учреждении деятельности общественных (в том числе детских и молодежных) организаций (объединений), не запрещенной законом;22) осуществление иной деятельности, не запрещенной законодательством Российской Федерации и предусмотренной уставом образовательного учреждения.3. Образовательное учреждение несет в установленном законодательством Российской Федерации порядке ответственность за:4) нарушение прав и свобод обучающихся, воспитанников и работников образовательного учреждения».

А статья 35 «Управление государственными и муниципальными образовательными учреждениями» специально указывает принципы управления: «2. Управление государственными и муниципальными образовательными учреждениями строится на принципах единоначалия и самоуправления. Формами самоуправления образовательного учреждения являются совет образовательного учреждения, попечительский совет, общее собрание, педагогический совет и другие формы. Порядок выборов органов самоуправления образовательного учреждения и их компетенция определяются уставом образовательного учреждения».

Просим обратить особое внимание на сочетание этих двух основных принципов управления школой: единоначалие и самоуправление. В следующих пунктах этой же статьи закон определяет принципы назначения руководителя образовательного учреждения и разграничение полномочий между органом самоуправления (советом образовательного учреждения) и его руководителем. Итак, статья 35: «4. Руководитель государственного и муниципального образовательного учреждения в соответствии с уставом соответствующего образовательного учреждения может быть:4) назначен учредителем с предоставлением совету образовательного учреждения права вето.

5. Разграничение полномочий между советом образовательного учреждения и руководителем образовательного учреждения определяется уставом образовательного учреждения».

В этом месте закон еще раз подчеркивает, каким будет самоуправление, во многом определяет само образовательное учреждение. Но оно должно обязательно быть!

Поскольку одним из основных признаков самоуправления является экономическая самостоятельность (автономия), то Закон Российской Федерации «Об образовании» специальной статьей предоставляет и эти права каждой школе.

Статья 47 «Предпринимательская деятельность образовательного учреждения» гласит:«1. Образовательное учреждение вправе вести предпринимательскую деятельность, предусмотренную его уставом.

2. К предпринимательской деятельности образовательного учреждения относятся: реализация и сдача в аренду основных фондов и имущества образовательного учреждения; торговля покупными товарами, оборудованием; оказание посреднических услуг; долевое участие в деятельности других учреждений (в том числе образовательных) и организаций; приобретение акций, облигаций, иных ценных бумаг и получение доходов (дивидендов, процентов) по ним; ведение приносящих доход иных внереализационных операций, непосредственно не связанных с собственным производством предусмотренных уставом продукции, работ, услуг и с их реализацией». Следовательно, закон предусматривает активную экономическую деятельность общеобразовательного учреждения, что, несомненно, стимулирует развитие самоуправления.

Наконец, еще одна статья данного закона прямо требует включать учащихся в процесс управления делами школы. Это статья 50 «Права и социальная защита обучающихся, воспитанников». Вот о чем она говорит: «1. Права и обязанности обучающихся, воспитанников образовательного учреждения определяются уставом данного образовательного учреждения и иными предусмотренными этим уставом локальными актами.

4. Обучающиеся всех образовательных учреждений имеют право... на участие в управлении образовательным учреждением, на уважение своего человеческого достоинства, на свободу совести, информации, на свободное выражение собственных мнений и убеждений».

Таким образом, требования Закона Российской Федерации «Об образовании» являются основополагающими для организации самоуправления в общеобразовательном учреждении, поскольку оно должно функционировать на основе именно данного закона. В соответствии с требованиями данного закона необходимо воспитывать гражданственность, уважение к правам и свободам человека. Закон содержит важнейшие положения, опираясь на которые можно организовать запуск программы самоуправления в конкретной школе: обучающиеся имеют право на участие в управлении образовательным учреждением; допускается существование в учебном заведении собственных локальных актов, учитывающих как специфику самого учреждения, так и изменения, которые происходят в окружающей жизни; закон содержит основные требования к уставу учебного заведения, включая систему органов самоуправления, распределение их компетенции и т.д. Их игнорирование — нарушение закона.

5. Следующий документ не является законом Российской Федерации. Это уже подзаконный акт, так как он принят не парламентом, а утвержден Правительством Российской Федерации. Это «Типовое положение об общеобразовательном учреждении», которое утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 31 августа 1994 года № 1008 в редакции постановлений Правительства Российской Федерации от 9 сентября 1996 года № 1058 и от 15 января 1997 года № 38.

Данный правовой акт конкретизирует и дополняет требования Закона Российской Федерации «Об образовании», задавая рамки локальных актов, которые должна принять каждая школа России.

В статье 49 Типового положения говорится о том, что «права и обязанности обучающихся, их родителей (законных представителей) определяются уставом учреждения и иными предусмотренными уставом локальными актами». 

А в статье 50 перечисляются права обучающихся: «Обучающиеся в общеобразовательном учреждении имеют право:  д) на участие в управлении общеобразовательным учреждением в форме, определяемой уставом учреждения; е) на уважение человеческого достоинства, на свободу совести и информации, на свободное выражение собственных взглядов и убеждений».

Таким образом, данный правовой акт требует, чтобы в уставе каждой школы обязательно был пункт, где четко зафиксировано право обучающихся на участие в управлении делами школы в той или иной форме. Эту форму определяет само учреждение. Но она обязательна!

Далее в Типовом положении, в статье 68, прямо указывается: «Управление общеобразовательным учреждением осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и уставом общеобразовательного учреждения и строится на принципах единоначалия и самоуправления». Обратите внимание именно на эти слова: «...строится на принципах единоначалия и самоуправления».

В Типовом положении, в статье 69, определены некоторые конкретные формы самоуправления: «Формами самоуправления общеобразовательного учреждения являются совет общеобразовательного учреждения, попечительский совет, общее собрание, педагогический совет и другие формы».

Данный нормативный акт не дает исчерпывающего списка форм самоуправления. Слова «и другие формы» открывают простор для разработки и использования форм самоуправления, которые максимально соответствуют цели конкретного образовательного учреждения, всей системе органов самоуправления и т.д. Именно это положение открывает простор для авторских поисков и создания авторских моделей самоуправления.

Таким образом, действующее законодательство содержит необходимые нормы для проведения подготовительной работы, основная цель которой уточнение, а в случае необходимости и создание соответствующей нормативной базы, которая может и должна регулировать все основные аспекты организации и функционирования самоуправления в общеобразовательном учреждении, включая ученическое самоуправление.

Таким основным нормативным актом для каждой школы является ее собственный устав. В завершение этой темы приведем выдержки из письма Министерства образования Российской Федерации от 25 января 2000 г. № 22-06-85 «Об усилении контроля за соблюдением требований к уставам общеобразовательных учреждений, предусмотренных законодательством Российской Федерации».

«2.2. Соответствие содержания разделов устава образовательного учреждения структуре, определенной ст.13 Федерального закона Российской Федерации «Об образовании» от 13.01.96 № 12-ФЗ, в том числе должно быть указано: — формы самоуправления образовательного учреждения в развитии п.6 ст. 2 Закона Российской Федерации «Об образовании» (определение структуры управления образовательным учреждением, функциональных связей; наличие положений об органах управления образовательным учреждением, в том числе о педагогическом совете, о совете образовательного учреждения, о попечительском совете, о родительском комитете, о самоуправлении образовательного учреждения и т.д.)».

 В тексте письма ясно указано, что в уставе школы должны быть указаны формы самоуправления. Поэтому мы желаем всем успехов в создании основного локального акта — устава общеобразовательного учреждения (или внесение в него необходимых изменений).

Существующая правовая база является юридической основой для организации ученического самоуправления. Важнейшими с этой точки зрения являются положения устава общеобразовательного учреждения, предоставляющие совету образовательного учреждения право принимать локальные акты. Таким документом, рекомендованным для принятия советом, может быть «Положение об ученическом совете» и т.п.

Принятие подобного документа позволит наполнить реальным содержанием уставное положение о праве обучающихся на участие в управлении учебным заведением, что полностью соответствует требованиям международных и российских нормативных документов, регулирующих вопросы управления в сфере образования.